略论双环困境及途径

在城市发展过程中政府起着巨大的推动作用。无论是城市的发展还是城市形成后的管理都离不开城市政府的作用，城市管理的实质也就是城市政府管理。城市政府在城市的发展和管理中承担着十分广泛的管理职责，如城市经济、城市规划、社会治安、文化教育、社会福利、市政服务、环境保护、城市交通等。随着城市经济的发展和规模的扩张，我国的城市政府在经济改革渐趋成功的形势下也面临着创新和改革的压力，否则将难以适应日益复杂的城市发展态势。正如学者d.f.kettl所指出的，当代城市政府不得不面对下列一连串攸关治理能力的挑战：政府应该做什么。政府如何能够妥善达成众多的施政目标。政府需要具备哪些能力才足以胜任这些任务。城市政府、中央政府、企业部门及非政府部门等应该建立何种互动关系。并且如何建立。政府如何能增进民主并对民众负责。面对逐渐出现的新的治理模式，政府应如何保障全民的福祉而不是由少数个人或团体独占。如何提高人民对政府的信任感。简言之，面对当前新管理体制的发展，政府部门必须在治理过程中重新理清自己所应该担当的任务、扮演的角色、具备的职能以及与其他各类组织的新的互动关系（kettl，2000：7-34）。

1城市政府管理中的“双环困境”现象

随着经济、社会的发展，市民对城市政府的公共服务的需求日益增加，使得政府不得不扩张其组织规模和组织职能。各国政府都致力于“减少施政成本”、“提高服务效能”以提高治理能力。但是，财政来源日益短绌，市民对城市生活品质的要求越来越高，城市管理者经常面临内外交迫的“双环困境”（catch-22situations）。即对内方面，管理者若要节约施政成本，最常用的方法就是删除部分施政计划、裁撤机关并且精简人员，但此举极易导致科层体系的抗拒、结构惰性的拖延、既得利益者的排斥；对外方面，管理者若想提高服务效能，满足市民不断增加的期望与要求，则常需增加赋税、扩大税基，扩大财政预算，增加可用资源，然而此举易引发立法机关、非执政党及普通市民的质疑甚至是严苛诘难。与此同时，在城市发展过程中，因城市的大规模扩张所带来的资金匮乏、交通堵塞、环境恶化以及城市贫困等问题也一直困扰着城市政府。

相对于日益繁重的城市管理任务而言，城市政府自身拥有的资源也十分有限。城市政府所拥有的资源远不如中央政府，财政经费更是捉襟见肘。如何改进政府管理，降低公共服务成本，就成为城市政府管理中的核心问题。

为了解决城市管理中的“双环困境”，西方政府理论提倡“企业型政府”（entrepreneurialgovernment）的治理方式，主张政府部门应该由一群富有企业精神的公职人员组成，塑造具有革新及适应能力的政府组织，以应对不断变化的环境。如美国学者奥斯本（d.osborne）和盖伯勒（t.gaebler）在《再造政府》（reinventinggovernment）一书中称此为“第三种选择”（athirdchoice）；并认为，将企业精神引进政府部门，能超越“增加税收”或“减少支出”这种困境，可以有效提升政府的统治能力。罗伯特（nancyc.roberts）在其新著《公共政策的转型：企业型官僚与革新之动态》