土地建设的可持续问题研究

一、土地出让金收支结构下的“三农问题”困境分析

（一）土地流失与土地收益的矛盾随着土地出让面积的扩大和土地出让市场化程度的提高，越来越多的农地被征用，农村土地资源流失与农民得不到充足的土地收益的矛盾日益突出。一方面，农用土地资源过快和过大规模地被征用，危及到农业可持续发展的基础。有数据表明2009年和2010年的全国耕地面积基本维持在18.26亿亩的水平，人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩，仅为世界平均水平40%，18亿亩耕地红线岌岌可危。而北京、天津、上海、浙江、福建、广东六省市人均拥有的耕地比联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线还要低。另一方面，在征收农地时，政府按照“土地被征用前3年平均产值若干倍”确定补偿数额，在出让土地时，政府又按照未来这几十年中每年的地租折算回来（贴现）的方法批租定价，这种一前一后的不同计算方法使得同一块地的前后价格相差悬殊。而农民不但完全享受不到其中的利益，还要承受赖以生存的土地生产资料日渐缺失的后果。

（二）城市开发与农村建设的不协调在我们调查过程中发现，上海2009年和2010年土地出让金支出结构安排中虽均有计提农业土地开发资金，但是支出金额明显较少，2010年仅为支出总额的0.21%。我们发现，上海市本级土地出让金支出安排过于集中于征地和拆迁补偿支出、城市建设支出、城镇廉租住房保障专项资金，其支出结构中体现的城市建设与农村建设的对比强烈。事实上，不仅限于上海等长三角城市，这种“取之于农，用之于城”的做法遍布全国各地。盲目扩大城市建设规模，甚至截留征地补偿费来搞城市建设，这样的做法也是屡见不鲜。在土地出让金支出安排中，政府决策难以将农村和城市作为两个平等主体来加以对待，而是不自觉地要求农村集体利益服从城市利益，从而导致土地出让金在城乡建设支出使用上的不合理。于是，在城市快速发展的同时农村建设却停滞不前，城乡二元化加剧。