地方政府机构改革的制约因素

以1998年3月九届人大一次会议通过的国务院机构改革方案为正式启动标志，新一轮中央政府机构改革在短短的一年多中取得了举世瞩目的成果。可以说，此次改革是建国以来历次机构改革中声势和规模最大的一次，人员减少比例最大的一次，也是中央最高层决心最大的一次，是实施推进最快的一次，取得的成效也是最显著的一次。但是就全国范围而言，这次国务院机构改革只是一个良好的开端。我国的经济和社会发展主要在地方，从机构和人员来看，中央政府机构中的公务员只占极小比例（仅3万余人，而地方政府机构中的国家公务员多达540万）；以往历次机构改革的经验教训也表明，改革愈往下，制约因素愈多，阻力也就愈大。仅此两点即足以证明，我国政府机构改革能否达到预期目标，能否跳出以往历次机构改革所未能跳出的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环怪圈，主要还是取决于各级地方政府机构改革的实际成效。眼下，地方政府机构改革已提上日程并成为社会关注的一大热点。笔者认为，确保地方机构改革成功的关键一环，就是对地方机构改革的制约因素或阻力作客观、冷静的理性思考，并在此基础上寻求减少和化解改革阻力，培养和壮大改革动力的有效对策。

一、地方政府机构改革的阻力及其成因

从宏观上说，在政府机构改革中，政府扮演着非常特殊的双重角色，它既是改革的主体和推动者，又是改革的对象和接受者。因此，改革的动力和阻力并存于政府内部。但从微观上说，处于不同层级的中央政府和地方政府其所扮演双重角色的重心并不完全相同。由于机构改革是中央政府决策层自上而下发动的，因此相对来说，地方政府作为改革的对象和客体的角色更为突出。其抵制改革的阻力也更大些。总结历次机构改革的得失，地方政府对机构改革的阻力主要有以下几种表现形式：

一是消极拖延，被动观望。例如，从1993年3月中共中央印发《关于党政机构改革的方案》，至1997年初，历时4年，全国尚有不少地方甚至还没有批复市县机构改革方案，其历时之久，效率之低，始料不及。在某省召开的县（市）人事局长座谈会上，一位局长一语破的：“机构改革谁也不愿当先进，否则有人就会责怪你。”机构改革的领导班子和执行部门不可谓不尽力矣，无奈情况复杂，阻力重重，许多政府部门唯恐先搞先吃亏，故而退避观望，搞拖延战术，以寻求最佳对策。

二是讨价还价，有“利”必争。在“三定”过程中，许多政府部门对有权有利的职能则竞相争之，对有责任多义务的职能则竞相推之，围绕一个“利”字，想尽办法与人事编制部门争职能、争机构、争编制、争职位。某省编制委员会仅仅为划清广播电视厅、文化厅、新闻出版局等单位的职责，就先后召开了10多次协调会，其讨价还价的力度之大，不言自明。此外，在实际操作过程中因人设职、人员臃肿现象仍是很普遍，目前我国各级机构在进行职位设置过程中存在一个十分突出的问题，即副职和非领导职务数设置太多，有的单位副职人数多达十几人，更不用说非领导职务了。领导副职和非领导职务数比例过高，一方面造成职能交叉，相互扯皮，另一方面又造成人员臃肿且职务结构不合理的现象得不到有效的控制，也加大了机构改革的阻力。