试论中国行政行为的合理审核

摘要。行政法治的核心在于对行政权的控制，而目前我国行政诉讼法对行政行为的审查采取了“以合法性审查原则为主，以合理性审查原则为例外”的标准，导致了行政行为的合理性审查没有得到足够的重视，不能实现对行政自由裁量权的有效控制，大量的合理性权益得不到救济。这已经不适应当前形势发展的需要，而且与国际上的通行理论和做法很不一致，差距较大。确立行政合理性司法审查制度，提高合理性审查原则的地位，使之与合法性原则相辉映，控制权力，保障权利，实现司法权对行政权的有效监控，是依法行政，建设法治国家的迫切要求。

关键词：司法审查;合法性原则;合理性原则

在我国行政诉讼法中，对行政行为的审查长期以来采取的是“以合法性审查原则为主，以合理性审查原则为例外”的标准，而在国外法治较发达国家，则既重视行政行为的合法性审查，也重视行政行为的合理性审查，合理性标准已成为行政行为司法审查的重要标准。例如，英国的不合理、不相关的考虑、不适当的动机等；美国的目的不当、专断和反复无常、考虑了不相关的因素和未考虑相关的因素、不作为和迟延等；德国的违反合理性原则、不正确目的、不相关因素、违反客观性、违反平等对待等都属于合理性标准的基本要求。从司法实践来看，我国的这一标准已经不适应当前形势发展的需要，而且与国际上的通行理论和做法很不一致，差距较大，因此借鉴外国行政行为合理性审查的经验，完善我国行政行为的合理性审查制度，使之与合法性原则相辉映，对于实现司法权对行政权的有效监控，促进依法行政，建设社会主义法治国家，具有重要意义。

一、我国行政司法审查原则的立法现状

我国《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”同时，《行政诉讼法》第五十四条第2项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……5.滥用职权的。”以及第4项规定：“人民法院对行政处罚显失公正的，可以判决变更。”根据立法的规定，学者们对我国行政司法审查的基本原则形成了两种不同的看法。

有些学者结合立法解释。“人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查，至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。”认为我国司法审查的基本原则只是合法性原则。我国《行政诉讼法》将滥用行政自由裁量权的行为与其它形式的违法行为并列在一起，将其归属于人民法院的判决撤销之列，而且从滥用职权行为的全部过程来看，它具有非法性质，应属于合法性原则的审查范围，既然是合法的，再进行合法性审查，岂不是多此一举。如果适用合理性原则审查和检验被诉行政行为的合法性，就显然与人们的通常理解不一致，同时在理论和逻辑上也是难以成立的。因此，合理性审查原则没有存在的必要。

大多数学者认为我国司法审查的基本原则应是“以合法性原则为主，以合理性原则为例外”。[1]例如以罗豪才教授为代表的观点认为：“司法审查的核心是对具体行政行为是否合法进行审查，原则上不审查行政行为的合理性与适当性，只有在审查行政处罚这类具体行政行为时，才存在例外。”[2]以姜明安教授为代表的观点认为：“法院审查其具体行政行为的合法性也有某些例外，当对于行政机关滥用自由裁量权作出具体行政行为时，人民法院可以就行政机关的具体行政行为进行审查，此外，当行政机关的具体行政行为明显不当时，法院可以将不适当的具体行政行为变更为适当的行政行为。”[3]