政府国债资金使用与区域社会福利增进

在国债日益成为政府财政政策和货币政策的结合点和政府宏观调控的重要工具的背景下，国债资金的使用值得关注。大规模的国债投入弱化了政府预算约束，导致财政支出规模膨胀，对一国的经济增长、社会发展以及产业结构变动都会产生深远影响，同时也直接影响到我国的区域格局，导致区域间和区域内社会福利的变动。本文的主旨是围绕国债资金的支出，分析讨论政府国债资金的财政属性、财政职能在行政组织系统内的纵向分配以及国债资金的区域投向问题；阐释近年来国债资金的投资状况及其对区域社会福利的影响，说明是否应该和如何调整、扩展国债资金使用范围以增进区域社会福利。

一、国债资金的财政属性、财政职能的纵向分配与国债资金的区域投向

（一）国债与税收的替代关系和国债资金的使用范围

谈到国债，通常都不能不从“李嘉图等价原理”说起。关于李嘉图在其代表作《政治经济学及其赋税原理》中所举的著名的例子，通常我们认为它揭示了政府举债与课税两种财政收入形式之间的比较效应（政府财政收入形式的选择不会引起人们经济行为的调整），但同时往往忽略了他讨论国债与税收之间的替代关系及其经济作用机制的前提，这个前提就是为了满足一定规模的财政支出，在他的例子中是为了筹措战争费用。“凯恩斯革命”否定了公债的古典原则，强调政府公债是弥补因需求上升而引发的赤字的一种手段。20世纪60年代与70年代以来，主流经济学与西方财政的主导方向也都是主张以发行公债来平衡财政赤字。而我国国债在经历了长达20年的“空白”之后重新启用、发展的过程，也进一步印证了国债资金作为财政收入与税收等其他收入之间存在着此增彼减的关系。改革开放以来，我国实际上走的是一条以国债的连年发行来支撑（或换取）财政上的减税让利的改革道路。

从理论层面反思我们对国债资金的属性定位，有两个倾向值得注意：（1）通常我们过多地强调国债是一个特殊的财政范畴，是非经常性的财政收入形式，反而忽略了它作为财政收入的一般性质。（2）过分注重国债在拉动经济增长方面的作用，尤其是在1998年亚洲金融危机之后。

强调国债资金的非经常性属性，有还本付息要求，有助于从宏观上认识国债负担的限度及其财政风险问题；注重国债的经济拉动作用，在短期内也有利于宏观经济形势的转变。但由此就将国债资金局限于经济建设性项目投资，并寄希望于通过项目运作来还本付息，有悖于国债财政资金的一般属性，也是不现实的，国债的偿还最终还是要依靠税收。因此，从理论上界定国债资金的投向问题时，明确国债资金的财政收入属性，强调国债资金作为财政收入的“一般性”和重视其“特殊性”，具有同样重要的意义。

明确国债资金的财政收入属性，意味着国债资金的使用从大局上首先必须服从财政资金的使用范围，即服从于政府与市场的分工和政府经济活动的范围——提供广义的公共服务，满足社会公共需求。而政府提供公共服务，主要是通过政府的预算支出包括消耗性支出（政府经常性支出和投资性支出之和）和转移性支出安排实施的。因此，国债资金作为政府筹集的财政资金的一部分，原则上既可用于政府消耗性支出，也可用于政府转移性支出；既可用于政府消费，也可用于政府投资。事实上，在政府预算内，无论是以税收形式还是以国债形式所筹集到的收入，通常是捆绑在一起使用的，既可用于政府的消耗性支出（或经常性开支，或投资性支出），也可用于政府转移性支出。