浅论抽象行政行为能否纳入行政诉讼的受案范围

【论文关键词】

：抽象行政行为行政诉讼受案范围

【论文摘要】

：随着行政诉讼实践的发展，行政司法实践界和理论界均意识到有必要对行政诉讼的受案范围加以扩大，否则不利于保障公民的权利，也与建设社会主义法治国家的目标相去甚远。文章仅对抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围的合理性进行探讨。

自新中国第一部《行政诉讼法》生效以来，行政诉讼法对于保障公民的权利，促进行政管理的法治化，推进市场经济体制的建立和完善，加快宪政和法治建设的步伐，均发挥了重要作用。但行政诉讼制度在实施过程中也暴露出了许多问题，从而导致社会各界对行政诉讼期望值下降。造成这种问题的其中一个重要的原因是行政诉讼法规定的受案范围比较狭窄，使得当许多行政行为侵犯了公民、法人或其它组织的合法权利时而不能得到及时救济。而民众有获得司法救济和公正审判的权利是现代法治国家的一项基本特征，也是司法权威和尊严的力量来源。①因此有必要将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，完善行政诉讼立法。

一、抽象行政行为的概念和国内外对抽象行政行为司法审查的现状

（一）抽象行政行为的概念及特点

最高人民法院在2000年3月1日实施的《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》中第3条规定：人民法院不予受理的抽象行政行为“是指行政机关针对不特定的对象发布的能反复适用的行政规范性文件”。这一司法解释指出的“针对不特定的对象”和“反复适用”这两个特征更有助于界定抽象行政行为，从而将抽象行政行为与具体行政行为区分清楚。

有些学者将抽象行政行为定义为行政主体针对不特定行政相对人所作的行政行为，我国行政法学上也有“行政规范创制行为”一说，法国行政法学上称规则行为。②它包括行政主体根据法定权限并按法定程序制定和发布的行政法规和行政规章的活动即行政立法行为和国家行政机关为执行法律、法规和规章对社会实施管理，依法定权限和法定程序发布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的政令两种。这种行政行为具有以下几个特点：

1、普遍约束性。抽象行政行为以不特定的人或事作为行为对象，它针对的是一类人或事，而不是特定的人或事。

2、反复适用性。抽象行政行为对某个区域内在某个特定时期发生的同类事件可以反复适用，并不因一次适用而失去效力。

3、不可诉性。抽象行政行为不能作为行政诉讼的对象为法院在审理行政案件时进行审查。

（二）国内外对抽象行政行为司法审查的规定

在行政诉讼制度比较完善的一些西方国家，尽管其对抽象行政行为的审查方式不同，但总体上都对此建立了严格的审查机制。在美国，行政机关的一切行为都在司法审查范围之内，其法律规定行政规章的效力必须符合两个条件即制定规章的行为不得越权和行为合理性；在英国，对于一切行政行为只要其超越了法律规定的权限，法院就可以行使审查权；我国行政诉讼法第十二条第二款规定了人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。即是说，人民法院不能受理针对抽象行政行为提起的诉讼，相对人只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。其他途径包括：人大的监督和上级行政机关的监督；备案审查和法规清理的监督；行政复议中对抽象行政行为的审查。从实践中看，这些监督机制很难有效地发挥作用，因此有必要将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。

二、对抽象行政行为能否纳入行政诉讼机制的争议

（一）抽象行政行为不纳入行政诉讼机制的依据

1、历史原因