论信访权利与信访制度

[摘要]信访是一种具有鲜明中国特色和悠久本土渊源的制度。从比较法的视角考察，由于司法制度上的阙失，信访权利较之国外的请愿权而言，其法律权利的位阶及效力问题一向被边缘化，乃至隐身于非法律意义的层面。然而，《信访条例》中的规范语句还是为实务的发展预留了一定的空间，而且该制度在实际上起到了一种填补司法权利救济以及公民行使监督与制约政府的政治权利在事实上不足的作用。不过，就目前的情形来看，信访权利的具体内涵与边界尚无法借助司法审查制度在判决中所确立的审判标准得以明晰化，信访制度与国外的议会监察专员制度相比也缺乏以议会为主导的制度设计所具备的优点，其低效性更成为质疑的焦点。而这种“饮鸩止渴式的权利与制度安排”所呈现出的规范与事实上的各种问题，也正昭示了我国在走向法治国家的现阶段所面临的困境以及困境中暗含的契机。

[关键词]信访；信访权利；信访制度；请愿权；议会监察专员制度

“信访”之谓，对于当今国人而言并不陌生，甚至其中还蕴含了各种特有的情结。作为一种并非舶来品的制度设计，信访有着鲜明的中国特色和悠久的本土渊源。但伴随不断涌现的信访事件，围绕该制度赞否两论之间的论争也此起彼伏，至今未有定论。本文无意也不可能厘清信访所牵涉的各种问题，仅拟从比较法的视角考察信访的权利属性和权利基础，以及信访制度的现有困境，并通过规范性的分析，揭示这种困境所蕴含的微妙意义。

一、信访的权利属性与权利基础

目前，有关信访权利与信访制度的最直接、最主要的规范依据，乃是国务院的《信访条例》。由于制定信访法规的本意不在于直接赋予信访人某种权利，加之在实践中，信访行为的权利面向颇为模糊，致使公法上的“反射利益理论”似乎为解读信访的属性提供了一种理据。这种观点认为：出于维护和促进公共利益的目的，法律规定行政主体负有一定的义务，然而法规本身并无保障特定个人权利的意图，公民因此而享有的事实上的利益只是法的反射性效果，即反射利益而非法律赋予的权利。信访也是如此。

诚然，囿于立法主体的地位和性质，国务院《信访条例》第2条所界定的“信访”仅包含了信访人对行政管辖内的事项向行政机关或其设置的信访机构反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的内容。但从该条例第15条的内容以及中央各部门尤其是各省市信访法规的规定，加之信访的实践来看，信访的内涵和外延显然要宽泛得多。从中央到地方，各级党委、人大、政府、公检法以及相关的职能部门，甚至包括高等院校，均设有信访接待机构。因此，所有国家机关、党政机构、国有企事业单位以及相关的公务人员，都可能成为被建议或投诉的对象，信访事项也几乎涉及社会生活的所有领域。由于受理机构的不同，在理论与实践中，都存在狭义与广义两种信访。而不论何种信访，都是以“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”为内容的，体现出政治参与和监督，以及请求权利救济的两种属性，具备了监督公权力和救济权利的双重功能。据此，信访在具体特性上，存在着政治性的权利与非政治性的权利、实体性的权利与程序性的权利等多种权利的性质与成分复杂交织的结构状况。而信访的内容和功能，以及其保障人权和民主的宪法价值基础，使之蕴涵了基本权利的素质。事实上，1982年国务院在《党政机关信访工作的暂行条例（草案）》中，也曾一度将信访界定为宪法规定的民主权利。但1995年出台的《信访条例》，包括2005年的修订版，都没有在宪法的意义上提及这种权利。这也为信访权是否是一种宪法权利抹上了暗昧的色彩。