税务稽查执行难及其相关问题的思考

一、当前税务稽查执行的主要难点

（一）税收执法体系不够完善，执法手段相对弱化

健全完善的法律体制是有效依法行政的有力保证，依法治税的基础就是要有法可依，有法必依。但伴随社会与经济的发展，在现行经济环境中出现的一些新情况、新做法，却往往在法律上没有相应的新规定和新对策。也正因如此，令执法手段相对弱化，使税收执法的刚性受到影响，造成在办案过程中“法无明文”、“无法可依”的情况屡屡出现，这是我们遇到的最大、最难的问题。具体体现在以下方面：

1、税收执法权限制。税法赋予税务部门的治税手段有限，难免出现有税难收现象。根据现行的税收法律法规，税务机关追缴欠税行使税收执法权的对象仅限于纳税人、扣缴义务人、纳税担保人、欠缴税款的纳税人的法定代表人等，而企业的“真实股东”和“实际经营者”就借此漏洞钻空子，往往找个不相干的人做股东和法定代表人，以预防和规避直接责任。对于这类问题，税法上一直没有明确的法规解释，更没有赋予相应的执法权限，造成问题复杂化，影响办案效率。

2、税收优先权的运用受到冲击。根据xx年颁布实施的《税收征管法》第四十五条规定：“税务机关征收税款，税收优先于无担保债权，法律另有规定的除外；纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或纳税人的财产被留置之前的，税收应当先于抵押权、质押权、留置权执行。纳税人欠缴税款，同时又被行政机关决定处以罚款、没收违法所得的，税收优先于罚款、没收违法所得。税务机关应当对纳税人欠缴税款的情况定期予以公告。”虽然《税收征管法》第四十五条做出了税收一般的优先性的规定，但欠缴税款的纳税人在缴纳所欠税款前优先清偿无担保债权或发生在后的抵押权、质权、留置权而致使所欠税款不能足额受偿时，税务机关应如何行使税收优先权，我国现行法律并未做出明确规定。同时不同部门对于税收优先权的理解和执行上，存在明显差异。税收优先权流于形式，难于付诸实践，常常把税案与一般民事债权放于同一天平上，执行中亦无从监管，从而直接影响执行效果。

3、纳税担保措施的限制。《征管法》规定。“税务机关可以责成纳税人提供纳税担保”，但“责成”的权限和力度的设定存在一定漏洞，没有确立以税收的强制性确保纳税担保的实现的规定，如未授权税务机关在特定情况下，可以指定设置担保物，致使在许多案件的执行中，虽然查证到一些有利于执行的、有相当价值的资产，在受到欠税企业以各种理由推诿的情况下，碍于没有法规支持而陷入僵局。

4、相关操作程序的指引滞后。

——查封扣押程序。《征管法》规定税务机关可以按照规定的权限采取查封、扣押等税收保全措施，但却没有明确具体的操作程序指引，虽在相关的释义中提及了在查封过程中应注意的问题，但与实际操作有明显差异。如在实际工作中，涉及对房地产的查封时，必须遵从有关房管部门“登记优先”的原则，即不论执法机关对实物加贴封条与否，只要先到该部门立项登记的，便被确认为拥有具法律效力的查封权。

——申请人民法院强制执行程序。《征管法》规定，对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不起诉、不履行的，作出处罚决定的税务机关可以申请人民法院强制执行。在实际工作中，对于一些已穷尽执法手段，却仍无法执行的案件，必需借助人民法院更大更广的执法权予以协助，但《征管法》实施多年来，至今仍没有具体的操作程序予以指导工作。

（二）基础管理相对薄弱，征管、稽查沟通不畅