国有建设用地使用权出让法律性质的思考

【摘要】

关于国有建设用地使用权出让的法律性质，法学理论及实务界素有争议。从形式上看，土地使用权的出让具有更多民事法律行为的特质，但从本质上分析，仍应属于行政法律行为。文章试图在论证土地使用权出让系行政法律行为的基础上，对如何进一步规范土地使用权出让行政行为，加强行政监督、完善行政救济作出探索。

【关键词】

国有建设用地使用权出让性质制度性建议

国有建设用地使用权（本文根据约定俗成将其简称为“土地使用权”）是《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）中所规定的重要的物权法律制度之一。由于我国土地所有权制度众所周知的特殊性，土地使用权在我国不动产物权制度的构建中具有特殊重要的意义。而围绕土地使用权的取得，尤其是有偿方式的“出让”取得，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）和《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》），则分别作出了规定。

在我国长期的立法，特别是行政管理与司法实践中，对土地使用权出让这一法律制度的性质并无统一界定，这对于出让人与受让人财产权利的保护，对于土地使用的管理秩序，对于与土地使用权有关的法律救济都带来一定的困扰，甚至引发一定程度上的混乱。但是，近年来最高人民法院行政庭在对下级人民法院的有关请示作出答复时，又发出不同声音，实际上对土地使用权出让行为进行了拆分，将其中的某些环节界定为具体行政行为。

由于土地使用权出让制度对社会、个人，对土地的利用及价值创造均有非同寻常的意义，因此，厘清土地使用权出让行为的法律性质关乎整个出让制度的构建，意义不言而喻。

国有土地使用权出让的法律性质辨析

1.程序视角下的国有土地使用权出让概述

我国现行的土地使用权出让形式主要有四种，即：协议出让、招标出让、拍卖出让以及实践中常见的挂牌出让。尽管各种出让的形式在具体程序上各有不同，但共性有三点，即：确定出让地块；经过或协议或招标、拍卖、挂牌的程序与使用权受让方达成协议，签订土地使用权出让合同。透过对土地使用权出让的各主要形式的具体运作程序的分析也不难看出：土地使用权出让是由行政决策、行政程序规制以及行政合同的订立等构成的体系完整的行政法律行为。

2.国有土地使用权出让属行政法律行为范畴